Warum Infrastruktur und Netze nicht in private Hände gehören

Die Organisation, Finanzierung und Steuerung netzgebundener Infrastrukturen bilden das fundamentale Rückgrat einer jeden modernen Volkswirtschaft. Die Debatte darüber, ob Kernbereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge – von Schienen- und Straßennetzen über die Wasserversorgung und Energienetze bis hin zur Telekommunikationsinfrastruktur – in staatlicher Hand verbleiben oder privatisiert werden sollten, wird oftmals auf einer rein politischen oder ideologischen Ebene geführt. Eine sachliche, ergebnisorientierte und verkehrsökonomische Analyse erfordert jedoch einen Paradigmenwechsel: Infrastruktur darf nicht als isoliertes Bauprojekt betrachtet werden, sondern muss als systemische Weichenstellung verstanden werden, die über die langfristige Funktionsfähigkeit von Märkten und die Resilienz staatlicher Steuerung entscheidet.

In den vergangenen Jahrzehnten wurde unter dem Deckmantel der Deregulierung und der Effizienzsteigerung oftmals die pauschale Annahme vertreten, private Akteure könnten Infrastrukturen grundsätzlich effizienter errichten und betreiben als die öffentliche Hand. Diese Sichtweise führte zu weitreichenden Privatisierungsbestrebungen in Bereichen, die historisch dem Staat vorbehalten waren. Aus einer konsequent wirtschaftsliberalen – spezifischer: ordoliberalen – Perspektive offenbart sich hierbei jedoch ein fundamentaler analytischer Irrtum. Die Gleichsetzung von „Privatisierung“ mit „freiem Markt“ verkennt die physikalischen und ökonomischen Spezifika sogenannter natürlicher Monopole.

Technische Lösungen im Nahverkehr, bei der Energieversorgung oder im Telekommunikationssektor sind heute weitgehend verfügbar; Fahrzeuge, digitale Systeme oder alternative Antriebe stellen nicht das primäre Nadelöhr dar. Entscheidend für den volkswirtschaftlichen Erfolg ist vielmehr die zugrundeliegende Steuerungsarchitektur: Wer entscheidet unter welchen Rahmenbedingungen, wie Zielkonflikte aufgelöst werden und welche Ebene die langfristige Risikoallokation trägt? Ohne klare Governance-Strukturen verkommen technische oder privatisierte Insellösungen zu Einzelmaßnahmen, die zwar kurzfristige fiskalische Entlastung suggerieren, langfristig jedoch neue Pfadabhängigkeiten, enorme Kostenrisiken und eklatante Steuerungsdefizite erzeugen.

Im Folgenden erläutere ich die ordnungsökonomischen und wettbewerbsrechtlichen Mechanismen netzbasierter Primärinfrastrukturen. Das übergeordnete Ziel ist dabei nicht die Ausweitung staatlicher Wirtschaftstätigkeit an sich, sondern im Gegenteil die Schaffung eines verlässlichen, diskriminierungsfreien Rahmens, der den Leistungswettbewerb privater Unternehmen auf der Dienstleistungsebene erst ermöglicht und dauerhaft absichert.

Um die Notwendigkeit staatlicher Infrastruktureigentümerschaft schlüssig zu begründen, ist eine Rückbesinnung auf die theoretischen Grundlagen des Ordoliberalismus, maßgeblich geprägt durch Walter Eucken und die Freiburger Schule, unabdingbar. Diese Denkschule liefert das analytische Rüstzeug, um die Grenzen der Laissez-faire-Ökonomie aufzuzeigen und die legitimen, ja zwingenden Aufgaben des Staates in einer Marktwirtschaft zu definieren.

Im Gegensatz zum sogenannten Paläoliberalismus, der davon ausgeht, dass sich Märkte vollkommen autonom und ohne staatliche Eingriffe stets zum volkswirtschaftlichen Optimum regulieren, erkennt der Ordoliberalismus eine historische und empirische Konstante an: Ein ungebremster, sich selbst überlassener Markt tendiert inhärent zur Konzentration von Marktmacht, zur Bildung von Kartellen und letztlich zur Aufhebung des Wettbewerbs selbst. Walter Eucken differenziert in seinem Hauptwerk „Grundsätze der Wirtschaftspolitik“ präzise zwischen den konstituierenden und den regulierenden Prinzipien einer funktionierenden Wirtschaftsverfassung. Die oberste Maxime lautet, dass der Staat einen institutionellen und rechtlichen Rahmen (den Ordnungsrahmen) schaffen muss, der den freien Leistungswettbewerb nicht nur initiiert, sondern institutionell vor der Vereinnahmung durch Partikularinteressen schützt. Eine bloße Marktöffnung beziehungsweise die formale rechtliche Erlaubnis zur Konkurrenz genügt nicht, wenn strukturelle oder physikalische Barrieren einen echten Wettbewerb de facto ausschließen. Für Wirtschaftsbereiche, in denen die Marktform der vollständigen Konkurrenz physikalisch oder ökonomisch unmöglich ist – klassischerweise im Bereich der natürlichen Monopole –, leitet die ordoliberale Theorie ausdrücklich die Pflicht zu einer hochgradig aktiven Rolle des Staates ab.

Während spätere liberale Denker wie Friedrich August von Hayek der staatlichen Gestaltbarkeit von Wettbewerb in seiner späteren Schaffensphase skeptischer gegenüberstanden und primär den negativen Charakter der Wettbewerbspolitik (die reine Beseitigung staatlicher Zutrittsbarrieren) betonten, identifizierte Eucken das Problem präziser: Wenn ein privates Monopol unvermeidbar ist, so ist es für die Gesellschaft stets schädlicher als ein staatliches Monopol, da der Staat zumindest theoretisch auf die Wohlfahrtsmaximierung der Gesamtheit verpflichtet werden kann, während der private Monopolist ausnahmslos der einzelwirtschaftlichen Profitmaximierung folgt. Der Staat muss daher in Bereichen natürlicher Monopole entweder durch strikte Aufsicht wettbewerbsanaloge Preise erzwingen oder – was transaktionskostentheoretisch oftmals überlegen ist – das Monopol selbst betreiben, um die vor- und nachgelagerten Märkte für den Wettbewerb offen zu halten.

Infrastrukturnetze zeichnen sich durch spezifische ökonomische Charakteristika aus, die sie von regulären, handelbaren Gütern oder reinen Dienstleistungen fundamental unterscheiden. Das dominierende Merkmal der hier betrachteten Sektoren – Strom, Schiene, Wasser, Fernwärme und Telekommunikation – ist das Vorliegen eines natürlichen Monopols. Ein natürliches Monopol entsteht nicht durch unlautere Geschäftspraktiken, sondern aus der Kostenstruktur der Technologie selbst: Es liegt vor, wenn die Fixkosten für die Errichtung der physischen Infrastruktur derart hoch und die Grenzkosten der Nutzung derart marginal sind, dass ein einzelnes Unternehmen die gesamte Marktnachfrage zu geringeren Durchschnittskosten befriedigen kann als zwei oder mehr konkurrierende Unternehmen.

Zwei zentrale mikroökonomische Effekte determinieren dieses Phänomen in der Infrastrukturökonomie:

Economies of Scale (Skaleneffekte): Bei Variationen der Netzkapazität sinken die langfristigen Durchschnittskosten mit zunehmender Größe der Infrastruktur signifikant. Ein großes, zusammenhängendes Netz ist pro transportierter Einheit wesentlich günstiger zu errichten als mehrere kleine, fragmentierte Netze.

Economies of Density (Dichtevorteile): Bei einem gegebenen physischen Netzumfang sinken die Kosten pro transportierter Einheit (beispielsweise einer Gütertonne auf der Schiene, einer Kilowattstunde im Stromnetz oder einem Gigabyte im Glasfasernetz) dramatisch, je höher die absolute Auslastung des bestehenden Netzes ist.

Aus dem Zusammenwirken dieser Effekte (Kostensubadditivität) folgt die absolute ökonomische Irrationalität eines sogenannten Infrastrukturwettbewerbs. Es ist volkswirtschaftlich massiv ineffizient, ökologisch unsinnig und physisch oftmals schlicht unmöglich, parallele Schienennetze durch ein Gebirge, doppelte Wasserrohre in einer Straße oder redundante Stromtrassen quer durch das Land zu verlegen. Der Wettbewerb im und um das physische Netz (auf der untersten Infrastrukturebene) ist somit funktionsuntüchtig. Wenn jedoch kein Infrastrukturwettbewerb möglich ist, akkumuliert der jeweilige Eigentümer des Netzes eine absolute Marktmacht.

Wird diese monopolistische Basisstruktur nun privatisiert, entsteht ein privater Monopolist, der keinerlei disziplinierendem Marktdruck durch substituierende Konkurrenzangebote unterliegt. Das logische und empirisch belegbare Resultat ist ein eklatantes Marktversagen: Der private Monopolist hat den inhärenten Anreiz, Monopolrenditen durch überhöhte Nutzungsentgelte abzuschöpfen (Rent-Seeking), lebensnotwendige Investitionen in den Erhalt oder die Redundanz der Infrastruktur zu minimieren (da die Kunden mangels Alternativen nicht abwandern können) und den Netzzugang für potenzielle Wettbewerber auf nachgelagerten Marktstufen systematisch zu blockieren.

Ein weiterer gewichtiger Faktor, der das Marktversagen in privaten Infrastrukturen verheerend verstärkt, sind sogenannte „Lock-in“-Effekte in Kombination mit „Sunk Costs“ (versunkenen, irreversiblen Kosten) auf Seiten der Nutzer. Am Beispiel leitungsgebundener Energieträger, insbesondere der Fernwärme, zeigt sich diese Problematik deutlich: Ein Endkunde (beispielsweise eine große Wohnungsbaugesellschaft oder ein privater Hausbesitzer), der sich physisch an ein lokales Wärmenetz anschließen lässt, tätigt erhebliche initiale Investitionen. Dazu gehören die Anschlusskosten, die Demontage alter Heizanlagen und die Installation spezifischer Übergabestationen. Diese Investitionen sind "sunk", also unwiederbringlich verloren, falls der Kunde sich später entscheidet, die Technologie zu wechseln.

Durch dieses endkundenseitige Monopol und die extrem hohen Wechselkosten entsteht für den Betreiber des physischen Netzes eine massive, nahezu erpresserische Verhandlungsmacht. Er kann Kunden über den Lock-in-Effekt binden und monopolistische Preissteigerungen diktieren, ohne durch Innovationsdruck oder drohende Kundenabwanderung diszipliniert zu werden. Ebenso agiert der Netzbetreiber oftmals als alleiniger regionaler Abnehmer (Monopson) gegenüber Dritten, die beispielsweise industrielle Abwärme in das Netz einspeisen wollen, was zu ineffizienten Preisdiktaten auf der Beschaffungsseite führt. Um dieses immense strukturelle Ungleichgewicht auszugleichen und Wohlfahrtsverluste zu verhindern, bedarf es zwingend einer neutralen Instanz, die die Infrastruktur als bloße Plattform bereitstellt, ohne gleichzeitig ein eigenes, privatwirtschaftliches Interesse an der Profitmaximierung aus der Endkundenbeziehung zu verfolgen.

Der Kern des wirtschaftsliberalen Arguments für eine staatliche Infrastruktur liegt demzufolge nicht in der Forderung nach einem staatlichen Betrieb der eigentlichen Dienstleistungen (etwa dem Fahren der Züge, dem Verkauf des Stroms oder dem Anbieten von Telefontarifen), sondern strikt im staatlichen Besitz des Netzes. Nur so kann ein unbeeinflusster, fairer Leistungswettbewerb der privaten Dienstleister auf diesem Netz gewährleistet werden. Dieses fundamentale Prinzip wird in der wettbewerbsrechtlichen und ökonomischen Literatur in der Essential Facility-Doktrin (EFD) formalisiert.

Die Essential Facility-Doktrin befasst sich tiefgehend mit der Frage, unter welchen exakten Bedingungen der monopolistische Eigentümer einer von ihm kontrollierten Infrastrukturkapazität (dem natürlichen Monopol) rechtlich verpflichtet werden kann, diese Kapazität auch Dritten diskriminierungsfrei zur Verfügung zu stellen, damit diese eine mit dem Eigentümer konkurrierende Leistungserstellung auf einem vor- oder nachgelagerten Markt erbringen können.

Historisch wurzelt diese Doktrin in der US-amerikanischen Antitrust-Rechtsprechung. Ein prominenter Präzedenzfall war das Verfahren United States vs. Terminal Railroad Association aus dem Jahr 1912, in dem es um den diskriminierungsfreien Zugang konkurrierender Eisenbahngesellschaften zu einer zentralen Brücke über den Mississippi ging, die von einem Konsortium kontrolliert wurde. Im modernen europäischen Wettbewerbsrecht hat sich die Doktrin im Rahmen von Artikel 102 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) manifestiert, welcher die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung strikt verbietet.

Die Doktrin greift als korrigierendes Instrument ein, wenn vier Kriterien kumulativ erfüllt sind:

Die absolute Kontrolle über die wesentliche Einrichtung (Facility) liegt bei einem Monopolisten.

Es besteht die faktische oder wirtschaftliche Unmöglichkeit für den potenziellen Wettbewerber, die Einrichtung zu duplizieren (aufgrund der oben beschriebenen Kostensubadditivität).

Der Zugang wird durch den Infrastruktureigentümer ohne legitime objektive Gründe verweigert oder unzumutbar erschwert.

Es besteht die akute Gefahr, dass durch die Zugangsverweigerung jeglicher wirksame Wettbewerb auf dem nachgelagerten Markt vollkommen ausgeschaltet wird.

Die weitaus größte wettbewerbliche Gefahr und die schwerwiegendsten Governance-Defizite entstehen durch die sogenannte „vertikale Integration“. Eine vertikale Integration liegt vor, wenn der Eigentümer der unverzichtbaren Infrastruktur (des Netzes) gesellschaftsrechtlich oder operativ mit einem Unternehmen verbunden ist, das gleichzeitig als Anbieter von Dienstleistungen (etwa Transportleistungen, Energievertrieb, Internetdienste) auf exakt dieser Infrastruktur auftritt.

In einer solchen Konstruktion steht der monopolistische Infrastrukturbetreiber in einem direkten, harten Wettbewerb mit Dritten, die Zugang zu seinem Netz fordern. Die ökonomische Anreizstruktur des integrierten Konzerns verlangt in diesem Szenario zwingend danach, den Marktzutritt dieser Dritten systematisch zu erschweren, um die Monopolrenten der konzerneigenen Vertriebs- oder Transporttöchter zu schützen. Dieses Verdrängungsverhalten geschieht in der Praxis typischerweise über zwei Hauptmechanismen: tarifäre und nicht-tarifäre Diskriminierung.

Ein historisch gut dokumentiertes Beispiel für nicht-tarifäre Diskriminierung war der jahrelange Versuch der Deutschen Bahn AG, die Beschaffung von Lokomotiven für konkurrierende Güterverkehrsunternehmen auf dem Gebrauchtmarkt massiv zu behindern, um den eigenen Marktanteil künstlich zu verteidigen. Solche Praktiken verdeutlichen, dass der Markt sich hier nicht selbst heilen kann.

Um diese systematische, strukturell angelegte Diskriminierung an der Wurzel zu unterbinden, fordern Ökonomen und Wettbewerbsrechtler das sogenannte „Unbundling“ (die Entflechtung) von Netz und Betrieb. Während in der Regulierungspraxis theoretisch zwischen buchhalterischer, informatorischer und rein gesellschaftsrechtlicher Entflechtung unterschieden wird, zeigt die harte wirtschaftliche Empirie, dass lediglich eine vollständige institutionelle und eigentumsrechtliche Entflechtung (Ownership Unbundling) die schädlichen Diskriminierungsanreize dauerhaft und gerichtsfest beseitigt.

Für einen wirksamen, agilen Dienstewettbewerb bedarf es eines vollständig unabhängigen Systembetreibers (Independent System Operator / TSO). Die wissenschaftliche Analyse verdeutlicht unmissverständlich, dass ein staatlicher oder kommunaler Netzbetreiber diesen extrem hohen Ansprüchen an Neutralität in der Regel wesentlich besser gerecht wird als ein privater, da der staatliche Akteur frei von indirekter Einflussnahme durch komplexe Eigentumsstrukturen vorgelagerter Rendite-Fonds oder Verbundunternehmen ist. Nur wenn das physische Netz als neutrale, offene Plattform in öffentlicher Hand agiert, kann sich auf der darüberliegenden Dienstleistungsebene ein unverfälschter, dynamischer und kundenorientierter Wettbewerb entfalten.

Oftmals wird von Befürwortern privatisierter Netzinfrastrukturen das Argument vorgebracht, dass eine vollständige eigentumsrechtliche Übernahme durch den Staat ordnungspolitisch gar nicht notwendig sei, sofern man lediglich eine hinreichend strenge Ex-ante-Regulierung (beispielsweise durch mächtige Kartellbehörden oder eine stark mandatierte Bundesnetzagentur) installiere. Aus einer tiefgehenden ordoliberalen Sicht greift dieses Argument jedoch aufgrund der immensen gesellschaftlichen Transaktionskosten und der empirisch belegten systematischen Ineffizienz der Regulierungsbürokratie viel zu kurz. Der Versuch, einen privaten Monopolisten durch Aufsichtsbehörden zu bändigen, bekämpft lediglich die Symptome, nicht aber die strukturelle Ursache des Marktversagens.

Die fundierte ökonomische Literatur zur Regulierungstheorie, insbesondere die bahnbrechenden Arbeiten von George Stigler und der sogenannten Chicago School, weist nachdrücklich auf das fundamentale Risiko der "Vereinnahmung der Regulierungsbehörden" (Regulatory Capture) hin.

Die staatliche Regulierung eines hochkomplexen privaten Monopolisten (etwa eines überregionalen Stromnetzbetreibers) ist ein von extremen Informationsasymmetrien geprägter Prozess. Die Regulierungsbehörde ist darauf angewiesen, die tatsächlichen, oftmals verborgenen Kosten des Infrastrukturbetreibers präzise zu kennen, um effiziente, wettbewerbsanaloge Netzentgelte (bestehend aus effizienten operativen Kosten zuzüglich einer angemessenen Eigenkapitalverzinsung) festlegen zu können. Der private Monopolist hat jedoch den inhärenten Anreiz, die enormen analytischen Ressourcen seiner Rechts- und Finanzabteilungen dafür einzusetzen, seine wahren Kosten zu verschleiern, bilanzielle Gestaltungsspielräume voll auszuschöpfen und massiven politischen Lobbyismus zu betreiben.

In der administrativen Praxis führt dies schleichend dazu, dass die Regulierungsbehörde sukzessive von den Industrie- beziehungsweise Partikularinteressen des regulierten Unternehmens "gekapert" wird. Um Schlupflöcher zu schließen, muss der Gesetzgeber infolgedessen immer feingliedrigere, komplexere und bürokratischere Verordnungen erlassen. Quantitativ betrachtet führt die Privatisierung eines natürlichen Monopols daher in den meisten Fällen zu weitaus mehr staatlicher Bürokratie, jahrelangen Rechtsstreitigkeiten vor Oberlandesgerichten und einem Dickicht an Regulierungsverordnungen, als es bei einem direkten, pragmatischen staatlichen Betrieb der Infrastruktur jemals der Fall gewesen wäre. Der liberale Anspruch, den Staat aus der Wirtschaft herauszuhalten und schlanke Strukturen zu schaffen, verkehrt sich durch die unumgängliche Notwendigkeit permanenter Re-Regulierung privater Monopole in sein genaues Gegenteil.

Ein weiterer tiefgreifender, oftmals unterschätzter Nachteil privatwirtschaftlicher Regulierungslösungen betrifft die Bereitstellung enormer langfristiger Investitionsmittel. Häufig wird in der öffentlichen Debatte vage auf die angebliche Innovationskraft und Effizienz einer privaten Lösung verwiesen. Die empirische Evidenz ist jedoch sehr gemischt, und die Mehrzahl der soliden relevanten Studien findet keinen oder sogar einen negativen Effekt der Privatisierung auf die Effizienz im primären Infrastrukturbereich. Es ist empirisch schlichtweg nicht belegt, dass der Staat auf der rein passiven Netzebene der schlechtere Unternehmer ist.

Das zentrale Problem liegt in der zeitlichen Inkongruenz: Private Infrastrukturunternehmen und die dahinterstehenden institutionellen Investoren optimieren ihre Investitionszyklen zwingend auf kurz- bis mittelfristige Renditeerwartungen (Shareholder Value). Projekte, die volkswirtschaftlich von existenzieller Bedeutung sind, aber betriebswirtschaftlich nur eine marginale Rendite abwerfen oder extrem lange Amortisationszeiten von 40 bis 80 Jahren aufweisen (wie beispielsweise der redundante Ausbau von Höchstspannungsnetzen für die Energiewende oder die Glasfaseranbindung peripherer ländlicher Räume), werden durch private Akteure systematisch vernachlässigt oder verzögert.

Der Versuch des Staates, den privaten Akteur vertraglich zu diesen Investitionen zu zwingen, erzeugt exorbitante Transaktionskosten. Verträge müssen für unvorhersehbare Zukunftsszenarien und Krisenfälle über Jahrzehnte hinweg verhandelt, überwacht und im Zweifelsfall juristisch durchgesetzt werden. Im Falle einer Überführung der Netzbetreiber in die öffentliche Hand (beispielsweise durch öffentliche Beteiligungsgesellschaften) ließen sich diese Kosten und Unsicherheiten vollständig eliminieren. Der Staat agiert in diesem Modell nicht als schwerfälliger Bürokrat, sondern als weitsichtiger strategischer Investor, der sich zu weitaus günstigeren Konditionen am Kapitalmarkt refinanzieren kann und dessen primäres Ziel die Maximierung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt ist.

Als vermeintlich eleganter Mittelweg zwischen staatlicher Planung und privater Infrastrukturbereitstellung wurden seit den späten 1990er Jahren global verstärkt Public-Private Partnerships (PPP) propagiert. Studien internationaler Forschungsorganisationen und Evaluierungen des "Trojanischen Pferdes" der neoliberalen Entwicklung verdeutlichen jedoch schonungslos, dass PPP-Modelle in der Praxis regelmäßig an ihren eigenen Versprechungen scheitern.

Bei PPP-Projekten im Infrastrukturbereich (wie beispielsweise dem Bau und Betrieb von Bundesautobahnen oder dem Bau von Großkrankenhäusern) kommt es typischerweise zu einer massiv asymmetrischen Risikoallokation: Die Gewinne aus dem laufenden Betrieb (etwa durch garantierte Mauteinnahmen oder Schattenmauten) werden konsequent privatisiert, während das langfristige Ausfall-, Baugrund- und Zinsänderungsrisiko durch weitreichende und oft undurchsichtige staatliche Garantien sozialisiert wird.

Diese Modelle dienen in der Realität oftmals primär dazu, öffentliche Schuldenaufnahme zu verschleiern (Schattenhaushalte), sind jedoch aufgrund der inhärent höheren privaten Kapitalkosten (Weighted Average Cost of Capital, WACC) und der extrem komplexen, von Anwälten dominierten Vertragswerke gesamtgesellschaftlich am Ende deutlich teurer. Aus einer reinen marktliberalen Logik, die stets die untrennbare Kopplung von Haftung und Risiko an das Eigentum postuliert, stellen PPPs in der Kerninfrastruktur oftmals eine ordnungspolitische Fehlkonstruktion dar, die den Steuerzahler benachteiligt und keinen echten Wettbewerb generiert.

Um die Notwendigkeit staatlicher Netze trennscharf zu begründen und belastbare Entscheidungsoptionen abzuleiten, müssen die spezifischen Wirkungsmechanismen in den jeweiligen Infrastruktursektoren detailliert betrachtet werden. Die Makro-Sicht bestätigt dabei ein universelles Grundmuster: Das Netz bildet stets das unüberwindbare natürliche Monopol, während die über dieses Netz erbrachte Dienstleistung den potenziell hochkompetitiven Wettbewerbsmarkt darstellt.

Schieneninfrastruktur und ÖPNV-Governance: Basis für intra- und intermodalen Wettbewerb

Das Eisenbahnrecht in seiner heutigen Ausprägung und die stringente Regelung des Netzzugangs bilden den operativen Kern des europäischen Schienenverkehrs. Die Schieneninfrastruktur unterliegt massiven Fixkosten für Trassierung, Leit- und Sicherungstechnik sowie starken Dichte- und Skalenerträgen. Die gegenwärtige rechtliche und organisatorische Konstruktion in Deutschland, bei der das Netz (Infrastrukturgesellschaften) und der Betrieb (Transportgesellschaften) in einer hochintegrierten Management-Holding (Deutsche Bahn AG) gebündelt sind, illustriert die im Vorfeld beschriebenen wettbewerblichen Defizite geradezu lehrbuchhaft.

Trotz der Implementierung der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde bleiben die Diskriminierungspotenziale eklatant. Die Holdingstruktur diktiert das betriebswirtschaftliche Ziel, die Gewinne des Gesamtkonzerns zu maximieren, was faktisch zwingend zur strategischen Bevorzugung der konzerneigenen Transporttöchter (DB Regio, DB Fernverkehr, DB Cargo) führt. Die oft vorgetragene Argumentation der dominanten Bahngesellschaften, eine vollständige eigentumsrechtliche Trennung würde zu massiven technisch-organisatorischen Ineffizienzen (einem Verlust des sogenannten "Rad-Schiene-Verbunds") führen, hält tiefgehenden empirischen und verkehrsökonomischen Analysen kaum stand. Vielmehr hat die Integration in der Historie eher zur eklatanten Vernachlässigung des flächendeckenden Bestandsnetzes zugunsten politisch getriebener, prestigehafter Großprojekte geführt, da diese für den Gesamtkonzern politisch opportuner erschienen.

Sowohl die sorgfältige theoretische Analyse als auch die bisherigen Erfahrungen sprechen für die zwingende ökonomische Notwendigkeit einer klaren Desintegration von Netz und Bahntransportbetrieb. Befindet sich das Schienennetz als neutrale Plattform in staatlicher Hand, können unzählige private und staatliche Dienstleister auf Basis gleicher, transparenter Trassenpreise in Wettbewerb treten (ein echter "Als-ob-Wettbewerb").

Dieser sogenannte intramodale Wettbewerb (der Leistungswettbewerb von Eisenbahnverkehrsunternehmen innerhalb der Schiene) ist der mit Abstand stärkste Treiber für den politisch forcierten intermodalen Wettbewerb (den Wettbewerb der Schiene gegenüber dem Straßengüterverkehr oder dem Pkw). Im Schienenpersonennahverkehr (SPNV) zeigt sich die positive Wirkung dieses Mechanismus eindrucksvoll am Ausschreibungswettbewerb gemäß dem Regionalisierungsgesetz (RegG). Der Markteintritt Dritter zwingt etablierte Gesellschaften wie die DB Regio kontinuierlich zu höherer Kosteneffizienz, der Bereitstellung innovativerer Fahrzeuge und der Etablierung kundenfreundlicherer Organisationsstrukturen.

Ebenso erfordert die politisch gewollte Verlagerung des Güterverkehrs auf die Schiene zur massiven Reduktion von Treibhausgasen zwingend ein diskriminierungsfreies, verlässlich finanziertes und hochleistungsfähiges Netz. Ohne eine neutrale, dem reinen Gemeinwohl verpflichtete Netzgesellschaft verpuffen all diese ordnungspolitischen Lenkungswirkungen in den Ineffizienzen eines integrierten Monopols.

Straßeninfrastruktur: Die Plattform für Logistik und individuelle Mobilität

Auch im Bereich der Straßeninfrastruktur bestätigt sich dieses Paradigma. Straßen sind die physische Voraussetzung für jeden Logistikwettbewerb. Versuche, Bundesfernstraßen über private Betreibermodelle (wie die A-Modelle in Deutschland) zu finanzieren, sind in der Regel durch hohe Kostensteigerungen und Insolvenzen der privaten Betreibergesellschaften (die dann vom Staat gerettet werden mussten) aufgefallen. Die Straße als Basis-Infrastruktur muss durch den Staat bereitgestellt werden, damit Speditionen, Busunternehmen und individuelle Nutzer auf dieser kosten- oder mautbasiert zugänglichen Plattform in einen echten logistischen Leistungswettbewerb treten können.

Energienetze (Strom): Das Rückgrat der Dekarbonisierung

Die Dekarbonisierung des Energie- und Wärmesektors stellt die moderne Gesellschaft vor eine beispiellose Transformation, die in ihrem Kern eine gewaltige infrastrukturelle Herausforderung ist.

Die Energiewende, gekennzeichnet durch die Dezentralisierung der Erzeugung (Windkraft, Photovoltaik), bedingt enorme Investitionen in den Neu- und Ausbau von Übertragungs- und Verteilnetzen. Eine vertikale Separierung und ein neutraler (idealerweise staatlicher oder kommunaler) Netzbetrieb sind in diesem Sektor absolut unabdingbar, um Marktschließungseffekte für neue Erzeuger zu vermeiden. Private Verteilnetzbetreiber sehen sich bei dem massiven Ausbaubedarf einem klassischen Rendite-Risiko-Dilemma gegenüber, das durch kurzsichtige Netzentgelt-Regulierungen zu gefährlichen Unterinvestitionen führt.

Öffentliche Beteiligungsgesellschaften hingegen können dem Netz das nötige, geduldige Eigenkapital zuführen und den Ausbau aus strategischer Daseinsvorsorge heraus forcieren, ohne dem Risiko des Regulatory Capture zu erliegen. Der absolut diskriminierungsfreie Netzzugang (Third Party Access) für alle Erzeuger erneuerbarer Energien ist das zentrale Instrument zur Schaffung eines liquiden, wettbewerblichen Strommarktes. Nur wenn das Netz "dumm" und neutral agiert, kann der intelligente Stromhandel an den Börsen effizient funktionieren.

Fernwärmenetze: Lokale Monopole und der Übergang zum "Open Heat Grid"

Im eklatanten Gegensatz zum Strommarkt existiert auf dem Fernwärmemarkt bis zum heutigen Tag faktisch kaum ein nennenswerter Wettbewerb. Fernwärmeunternehmen sind historisch stark vertikal integriert: Sie besitzen die Wärmeerzeugung (Kraftwerke), das ausgedehnte Leitungsnetz und übernehmen gleichzeitig exklusiv den Endkundenvertrieb. In der Wertschöpfungskette der Fernwärme stellt jedoch ausschließlich das physische Wärmenetz ein natürliches Monopol dar. Die Wärmeerzeugung und der Vertrieb könnten prinzipiell höchst wettbewerblich ausgestaltet werden.

Aufgrund der bereits analysierten Sunk Costs und Lock-in-Effekte sind Endkunden faktisch auf Gedeih und Verderb an ihren lokalen Versorger gebunden. Der Netzbetreiber agiert als Monopson (einziger Nachfrager) gegenüber alternativen Wärmeeinspeisern (beispielsweise lokaler Industrieabwärme oder Geothermie-Startups) und als absoluter Monopolist gegenüber den ans Netz angeschlossenen Kunden. Die Monopolkommission hat in ihrem Hauptgutachten 2024 die erheblichen wettbewerblichen Defizite und die massiven Unzulänglichkeiten der aktuellen intransparenten Preisgleitklauseln scharf gerügt. Preismissbrauchsverfahren durch die Kartellämter verdeutlichen die juristische Schwierigkeit, ex-post faire Preise zu erzwingen, wenn die Strukturvoraussetzungen nicht stimmen.

Eine konsequente eigentumsrechtliche Trennung (Unbundling) der Fernwärmenetze in kommunale beziehungsweise staatliche Hände würde es ermöglichen, dass das physische Netz als offene, transparente Plattform fungiert (das sogenannte "Open Heat Grid"). Diverse unabhängige Erzeuger erneuerbarer Wärme könnten diskriminierungsfrei zu festgelegten Netzentgelten einspeisen, und Vertriebsgesellschaften stünden in einem dynamischen Wettbewerb um den Endkunden. Nur durch diesen harten ordnungsökonomischen Eingriff lässt sich die Wärmewende auf lokaler Ebene kosteneffizient und innovationsgetrieben vollziehen.

Telekommunikation und Breitband (Glasfaser): Die Relevanz von Open Access-Modellen

Die fortschreitende Digitalisierung erfordert zwingend den flächendeckenden Ausbau gigabitfähiger Zugangsnetze (Fibre-to-the-Home, FTTB/H). Gerade im Bereich der Telekommunikation zeigt sich besonders plastisch, wie der staatliche beziehungsweise kommunale Netzausbau paradoxerweise der stärkste und unverzichtbarste Motor für eine lebendige, privatwirtschaftliche Marktwirtschaft sein kann.

Der rein eigenwirtschaftliche Ausbau von Glasfasernetzen durch private Telekommunikationsunternehmen konzentriert sich oftmals auf stark lukrative urbane Verdichtungsräume (sogenannte Rosinenpickerei). Dies führt unweigerlich zu einer eklatanten infrastrukturellen Unterversorgung in ländlichen Räumen und – was ordnungsökonomisch ebenso fatal ist – teilweise zum ineffizienten und ressourcenverschwendenden "Überbau" von Netzen, bei dem zwei konkurrierende private Anbieter parallel Glasfaserkabel in denselben Straßenzug legen, lediglich um den Konkurrenten zu verdrängen.

Ein tiefgreifender liberaler Ansatz löst dieses fundamentale Problem über "Open Access Networks" (OAN). Bei offenen Netzzugangsmodellen wird strikt zwischen der passiven physischen Infrastruktur (dem Leerrohr im Boden und der sogenannten dunklen, unbeleuchteten Glasfaser) und der aktiven Technik (Switches, Router) sowie den letztendlichen Endkundendiensten unterschieden.

Das 3LOM- oder PLOM-Modell verdeutlicht die ordnungspolitisch ideale Governance: Die Kommune oder eine staatliche Netzgesellschaft baut die teure, langlebige passive Infrastruktur und fungiert als völlig neutraler Plattformbetreiber. Private Telekommunikationsunternehmen mieten diese passive Infrastruktur an und liefern sich auf der Serviceebene einen extrem harten Preis-, Qualitäts- und Innovationswettbewerb um den Endkunden. Diese wettbewerbliche Mehrfachnutzung verhindert das volkswirtschaftlich schädliche Monopol eines einzelnen privaten Netzbesitzers, vermeidet die Kapitalvernichtung durch ineffiziente Parallelnetze und treibt den Breitbandausbau flächendeckend, koordiniert und investitionssicher voran.

Wasserversorgung: Absolute Nachfrageinelastizität und existenzielle Daseinsvorsorge

Trinkwasser ist ein hochgradig besonderes, existenzielles Gut ohne jegliche reale Substitutionsmöglichkeiten im Alltag. Daraus resultiert mikroökonomisch eine nahezu vollkommen unelastische Nachfrage: Ein starker Preisanstieg führt beim Endverbraucher nicht zu einem nennenswerten Nachfragerückgang, da der Konsum zwingend zum Überleben erforderlich ist. Diese extreme ökonomische Konstellation macht die leitungsgebundene Trinkwasserversorgung zum extremsten und sensibelsten Fall eines natürlichen Monopols. Ein echter Wettbewerb ist hier aufgrund der Topologie der Wasserverteilnetze weder physisch möglich noch ökonomisch effizient.

Historische Privatisierungsversuche im Wassersektor (wie beispielsweise die hochumstrittene Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe in der Vergangenheit) haben unmissverständlich verdeutlicht, dass private Investoren ihre unangreifbare Marktposition konsequent zur Gewinnmaximierung und zur Renditeabschöpfung zu Lasten der Verbraucher ausnutzen. Die Kartellaufsicht muss nachträglich mit immens hohem administrativem Aufwand einschreiten, um offensichtlichen Preismissbrauch zu unterbinden. Die regulatorische Gebührenkontrolle durch die Kommunalaufsicht erweist sich oftmals als unzureichend, da die Informationsasymmetrien zugunsten der gut aufgestellten Konzerne viel zu groß sind.

Die Wasserversorgung erfordert deshalb die strikte, kompromisslose Verankerung in öffentlicher Hand. In diesem speziellen Sektor dient die staatliche Infrastruktur ausnahmsweise nicht primär der Ermöglichung von nachgelagertem Wettbewerb, sondern dem fundamentalen, ordnungspolitisch verbürgten Schutz der Bevölkerung vor der monopolistischen Ausbeutung eines absolut nicht-substituierbaren Lebensgutes.

Die detailliert dargelegten Analysen der unterschiedlichen Sektoren münden in der zentralen Erkenntnis, dass eine liberale Infrastrukturpolitik untrennbar mit der aktiven Gestaltung belastbarer, transparenter Governance-Strukturen verbunden sein muss. Infrastruktur ist weit mehr als nur Beton, Stahl oder im Boden vergrabene Glasfaser; sie ist die "systemische Weichenstellung" für die künftige ökonomische Entwicklung und Resilienz eines Staates. Technische Innovationen entfalten nur dann ihre volle Wirkung, wenn im Vorfeld klar definiert ist, welche institutionellen Akteure unter welchen finanziellen Rahmenbedingungen langfristige Verantwortung tragen.

Eine rationale verkehrsökonomische und infrastrukturelle Steuerung basiert stets auf einer zielgerichteten, verursachungsgerechten Risikoallokation. In einem fehlgeleiteten, deregulierten Privatisierungsprozess übernimmt der Markt das physische Netz (wo er aufgrund seiner kurzfristigen Renditeanforderungen und der monopolartigen Struktur systematisch versagt) und der Staat bürgt im Hintergrund für Ausfälle und Infrastrukturkrisen.

Die stringente ordoliberale Lösung kehrt diese Allokation logisch um: Der Staat übernimmt das statische, kapitalintensive Langfristrisiko der reinen Infrastrukturbereitstellung. Er refinanziert sich zu weitaus günstigeren Konditionen am globalen Kapitalmarkt und plant in Abschreibungs- und Nutzungszyklen von 50 bis 100 Jahren (was auch dem Prinzip der Generationengerechtigkeit entspricht). Durch die Vergesellschaftung der initialen Netzkosten (die in der Regel über strikt regulierte, kostendeckende Nutzungsentgelte refinanziert werden) schafft der Staat eine verlässliche, stabile Basis für unternehmerisches Handeln. Der private Sektor wiederum übernimmt vollumfänglich das dynamische Betriebs-, Nachfrage- und Innovationsrisiko. Auf der sicheren Netzinfrastruktur müssen private Mobilitätsanbieter, Eisenbahnverkehrsunternehmen, Stromvertriebe und Internet-Service-Provider das volle harte unternehmerische Risiko tragen. Nur in diesem extrem kompetitiven, unregulierten Umfeld können Kundenpräferenzen optimal bedient, Preise gesenkt und Innovationen generiert werden.

Dieser saubere analytische Ansatz spiegelt sich administrativ im sogenannten "Besteller-Ersteller-Prinzip" wider, welches die Grundlage moderner Daseinsvorsorge bildet. Insbesondere im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und der Regionalisierung (gemäß dem RegG) definiert die öffentliche Hand als Besteller die übergeordneten strategischen Ziele (Taktdichten, Klimaschutzvorgaben, ländliche Erschließungsstandards) und stellt bei Bedarf das grundlegende Netz (Trassen, Haltestelleninfrastruktur) zur Verfügung. Die private Wirtschaft agiert als reiner Ersteller im Rahmen wettbewerblicher Ausschreibungen, oftmals flankiert durch sogenannte Nettoverträge, bei denen das Verkehrsunternehmen das Einnahmerisiko trägt.

Fehlen diese zwingend notwendigen, klaren Governance-Strukturen, resultieren unweigerlich Steuerungsdefizite und fiskalische Volatilität (wie beispielsweise bei unzureichend verhandelten Finanzierungsarchitekturen im Kontext politischer Ticketreformen). Der Staat wird in einem unregulierten Monopol erpressbar. Wird die Infrastruktur jedoch konsequent als neutrale Steuerungsebene in der Hand der öffentlichen Aufgabenträger begriffen, lassen sich Zielkonflikte (etwa zwischen der Daseinsvorsorge im ländlichen Raum und der betriebswirtschaftlichen Rendite) frühzeitig auflösen. Wertvolle staatliche Subventionen und Fördermittel müssen in einem solchen System nicht mehr in intransparente private Netzmonopole gepumpt werden, um dort Versäumnisse auszugleichen, sondern können höchst gezielt in die Vergabe von konkreten Mobilitäts- und Dienstleistungen fließen, was die systemische Wirtschaftlichkeit des Gesamtkonstrukts signifikant erhöht.

Die Überführung beziehungsweise der konsequente Erhalt von grundlegenden Netzinfrastrukturen in direkter staatlicher Hand ist, entgegen landläufiger, oftmals verkürzter politischer Rhetorik, keinesfalls Ausdruck eines ausufernden Sozialismus. Vielmehr stellt es die unabdingbare Grundvoraussetzung für eine funktionsfähige, freiheitliche Wirtschaftsordnung nach streng ordoliberalen Maßstäben dar.

Die vorangegangene, sektorenübergreifende Analyse hat detailreich aufgezeigt, dass die physikalischen Gesetzmäßigkeiten von Eisenbahnschienen, Fernwärmerohrleitungen, Stromtrassen und Glasfaserkabeln in der Regel absolute, unüberwindbare Markteintrittsbarrieren für neue Marktteilnehmer darstellen. Vertikal integrierte private Monopolisten haben in diesem System systematisch den betriebswirtschaftlichen Anreiz und die Macht, diese strukturellen Hürden zur gezielten Diskriminierung von Wettbewerbern und zur Abschöpfung unberechtigter Renten zu nutzen. Der oftmals propagierte Versuch, dieses eklatante Marktversagen durch ausufernde, weisungsgebundene Regulierungsbehörden (wie die Bundesnetzagentur oder die Kartellämter) ex-post zu korrigieren, führt in der juristischen Praxis unweigerlich zu massiven volkswirtschaftlichen Ineffizienzen, gefährlichen Informationsasymmetrien (Regulatory Capture) und enormen gesellschaftlichen Transaktionskosten.

Die konsequente institutionelle, eigentumsrechtliche und personelle Entflechtung (Unbundling) der Primärnetze und deren absolute Kontrolle durch die öffentliche Hand (sei es die Kommune, das Land oder der Bund) löst diesen unproduktiven ordnungspolitischen Knoten auf. Sie transformiert die Infrastruktur von einer wettbewerbsverzerrenden Waffe des Monopolisten in eine neutrale, verlässliche Plattform des Leistungswettbewerbs (Open Access).

Für die politische und administrative Praxis ergeben sich aus dieser ökonomischen Beweisführung klare, belastbare Entscheidungsoptionen und Handlungsfelder: Erstens ist bei bestehenden privaten Netzmonopolen (insbesondere im stark transformativen Bereich der Energienetze und der Fernwärme) mittelfristig eine Rekommunalisierung beziehungsweise eine strikte Trennung von physischem Netz und operativer Erzeugung/Vertrieb voranzutreiben, um die gesetzten Klimaziele überhaupt kosteneffizient erreichen zu können. Zweitens muss der Staat bei neu zu errichtenden technologischen Infrastrukturen (beispielsweise dem massiven Glasfaserausbau oder der flächendeckenden Wasserstoff-Ladeinfrastruktur) die passiven Basisinfrastrukturen idealerweise direkt selbst kontrollieren oder von vornherein strikte Open-Access-Klauseln (wie im 3LOM-Modell) für private Netzausbauer verbindlich vorschreiben, um Parallelstrukturen zu verhindern. Drittens muss der Staat seine eigene Rolle kritisch reflektieren und sich von einem ineffizienten, stets hinterherhinkenden Mikromanager eines fehlerhaft regulierten privaten Marktes hin zu einem selbstbewussten, strategischen Infrastruktur-Provider wandeln. Die Sicherung der Daseinsvorsorge wird durch diesen Rollenwechsel kalkulierbarer, transparente Innovationen werden gefördert, und die langfristigen fiskalischen Risiken für die öffentlichen Aufgabenträger bleiben im Kern beherrschbar.

Abschließend lässt sich präzise konstatieren: Infrastruktur gehört zwingend in die öffentliche Hand, gerade weil ein funktionierender, innovativer Markt gewünscht ist. Nur wenn der Staat das Spielfeld verlässlich, hochwertig und absolut neutral bereitstellt, kann sich auf diesem Spielfeld ein dynamischer, diskriminierungsfreier und letztlich zum größtmöglichen Nutzen der Gesellschaft agierender Wettbewerb entfalten. Eine durchdachte, weitsichtige Infrastrukturpolitik ist somit keine reine Baupolitik, sondern tiefgreifend angewandte Ordnungspolitik und die absolute Basis für die Zukunftsfähigkeit, Effizienz und Resilienz der modernen Marktwirtschaft.